Qual seria, de fato, a reforma necess√°ria?

Artigo – Estrutura tribut√°ria e a qualidade dos gastos p√ļblicos. Por¬†Zulmir Iv√Ęnio Breda, presidente do CFC.

 

‚ÄúEst√° em voga a discuss√£o acerca da reforma tribut√°ria no Brasil, e a quest√£o que emerge √© a seguinte: qual seria, de fato, a reforma necess√°ria? Deve-se assinalar que, embora o Brasil n√£o tenha a maior carga tribut√°ria do mundo, a parcela paga pelos contribuintes se alinha √† propor√ß√£o paga em muitos pa√≠ses desenvolvidos. Em termos de valores, no Brasil, esse montante representa 32,6% do PIB enquanto, nos pa√≠ses da Organiza√ß√£o para a Coopera√ß√£o e Desenvolvimento Econ√īmico (OCDE), a m√©dia percentual √© de 34%. Em pa√≠ses como Su√©cia, Fran√ßa, B√©lgica e Finl√Ęndia, essa carga ultrapassa 43%. Na Dinamarca, chega a 45,9% do PIB, sendo essa a maior propor√ß√£o entre todos os pa√≠ses (estat√≠sticas de 2015).

Aliado ao fato de a carga tribut√°ria brasileira ser alta, outro problema, que √© anterior a esse, causa maior desalento ‚Äď a ‚Äúpercep√ß√£o de retorno‚ÄĚ que o cidad√£o tem em rela√ß√£o √† quantia de tributo que paga √© muito baixa. Nem √© preciso citar estat√≠sticas para se convencer de que h√° algo de muito errado em √°reas vitais da sociedade, como sa√ļde, educa√ß√£o e seguran√ßa. E, ao nos compararmos com pa√≠ses que possuem a mesma carga tribut√°ria, ou at√© menor, podemos perceber o qu√£o grave √© a situa√ß√£o. Podemos citar como exemplos: Su√≠√ßa (27,7%), Alemanha (37,1%), Estados Unidos (26,2%) e Canad√° (32,0%). Convenhamos, esses pa√≠ses se encontram entre os dez primeiros colocados no¬†ranking¬†do √ćndice de Desenvolvimento Humano (IDH) enquanto o Brasil ocupa a 79¬™ posi√ß√£o, de acordo com dados de 2015 do Programa das Na√ß√Ķes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Vale lembrar que esse indicador remete ao desempenho de tr√™s √≥ticas ‚Äď renda, educa√ß√£o e longevidade.

Ademais, outra característica da carga tributária brasileira que nos parece perversa é a forma que esses impostos incidem sobre a população. Enquanto na maior parte dos países desenvolvidos os impostos incidem mais sobre a renda (diretos) do que sobre o consumo (indiretos), no Brasil, o maior percentual (quase 50%) recai sobre o consumo. Assim, a parcela menos favorecida da população acaba arcando com o maior peso, já que boa parte de sua renda é destinada ao consumo de bens e serviços. Deste modo, o Brasil parece seguir na contramão, como podemos observar na tabela a seguir, que apresenta dados de alguns países selecionados.

E os problemas n√£o param por aqui. A complexidade da estrutura tribut√°ria do Pa√≠s tamb√©m √© pass√≠vel de cr√≠ticas. Enquanto a maioria dos pa√≠ses adota um imposto √ļnico, chamado Imposto sobre Valor Agregado (IVA), no Brasil, temos 5 impostos/contribui√ß√Ķes sobre o consumo: Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre Opera√ß√Ķes Relativas √† Circula√ß√£o de Mercadorias e Servi√ßos (ICMS), Imposto sobre Servi√ßos (ISS), Contribui√ß√£o para os Programas de Integra√ß√£o Social e de Forma√ß√£o do Patrim√īnio do Servidor P√ļblico (PIS/Pasep) e Contribui√ß√£o para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). E, para contribuir com a confus√£o, as regras para o IPI e o ICMS variam de um estado para outro, o que culmina na ‚Äúguerra fiscal‚ÄĚ entre os entes federativos.

Efetivamente, segundo dados do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributa√ß√£o (IBPT), o sistema tribut√°rio brasileiro conta com 63 tributos em vigor e 97 obriga√ß√Ķes acess√≥rias (conjunto de documentos, registros e declara√ß√Ķes utilizadas para o c√°lculo dos tributos). Essa complexidade, sabemos, √© muito desfavor√°vel para o ambiente de neg√≥cios, pois, al√©m de onerar as empresas com estruturas especializadas no assunto, contribui para fraudes e evas√£o fiscal. De acordo com o IBPT, as empresas precisam seguir cerca de 3.790 normas distintas, que mudam com frequ√™ncia, para estarem em dia com suas obriga√ß√Ķes, gerando muita complexidade e inseguran√ßa no ambiente de neg√≥cios.

Um dado que pode confirmar esse cen√°rio adverso √© o¬†Ease of Doing Business¬†‚Äď um indicador do Banco Mundial que compara 190 economias de acordo com a facilidade de pequenas e m√©dias empresas dom√©sticas em fazerem neg√≥cios. Nesse ano, o desempenho do Brasil neste indicador √© de 56,4, ocupando a 125¬™ posi√ß√£o no ranking, atr√°s de nossos vizinhos Paraguai (108¬™), Argentina (117¬™) e Uruguai (94¬™). Outra estat√≠stica negativa √© a do tempo gasto pelas empresas para cumprir as obriga√ß√Ķes tribut√°rias, indicador verificado pelo Banco Mundial (2017). De acordo com essa estat√≠stica, no Brasil, as empresas gastam cerca de 1.958 horas em m√©dia, por ano, para cumprir essas exig√™ncias, dado que coloca o Pa√≠s em √ļltimo lugar no¬†ranking. A Bol√≠via ocupa o pen√ļltimo lugar, com 1.025 horas gastas. Na Argentina, o tempo m√©dio √© de 311,5 horas. J√° nos pa√≠ses da OCDE, o tempo √© de 160,7 horas por ano, em m√©dia, o que representa 8% do tempo gasto no Brasil. Esse ambiente, logicamente, prejudica a nossa competitividade.

Em junho deste ano, aconteceu em S√£o Paulo o F√≥rum Internacional Tribut√°rio (FIT), com o intuito de discutir temas relacionados √† Reforma Tribut√°ria. Estiveram presentes 20 palestrantes de 14 pa√≠ses, que partilharam os avan√ßos e retrocessos em suas na√ß√Ķes no que se refere √† estrutura tribut√°ria. Na ocasi√£o, foi lan√ßado o livro ‚ÄúA Reforma Tribut√°ria Necess√°ria: diagn√≥stico e premissas‚ÄĚ, ligado ao movimento ‚ÄúReforma Tribut√°ria Solid√°ria‚ÄĚ. Nas discuss√Ķes, ficou evidente a insatisfa√ß√£o dos conferencistas quanto √† estrutura tribut√°ria no Brasil, principalmente, no que tange a sua caracter√≠stica regressiva e injusta. No entanto, algo que n√£o se pontuou no debate foi o mau uso do dinheiro p√ļblico no contexto brasileiro.

Neste sentido, vale destacar alguns traços interessantes da estrutura tributária da Dinamarca e da Suécia, expostos pelos palestrantes Michael Klitgaard e Asa Hansson. Eles enfatizaram a consciência e a satisfação da população em ser contribuinte. Mesmo se tratando das cargas tributárias mais elevadas do mundo, existe consenso da população e, na Dinamarca, uma parcela da população acredita que a carga tributária deveria ser ainda maior. Não nos surpreende constatar que nesses países a estrutura de impostos é progressiva e as alíquotas são amplas e uniformes, o que torna a gestão mais fácil e menos suscetível a fraudes. Outro traço marcante nessas economias é o alto compliance e a certeza de que cada um cumpre o seu papel.

Agora, permanece a quest√£o: qual seria, de fato, a reforma necess√°ria no Brasil? Ap√≥s percorrermos esse panorama, acreditamos ser consenso de que a reforma precisa contemplar, pelo menos, tr√™s pontos b√°sicos: simplifica√ß√£o, redu√ß√£o e equidade. Mas, no intuito de ir al√©m desses passos e do que j√° foi discutido, levantamos duas outras quest√Ķes: como s√£o alocados os recursos p√ļblicos? Quais os custos da inefici√™ncia e dos desvios desses recursos para a popula√ß√£o?

Diante desses questionamentos, os pontos b√°sicos para a reforma parecem ficar em segundo plano, pois a discuss√£o sobre a redu√ß√£o da carga tribut√°ria ou a simplifica√ß√£o da estrutura dos tributos parece n√£o importar ao cidad√£o se os recursos carreados aos cofres p√ļblicos n√£o cumprem a sua finalidade e n√£o chegam ao seu destino.

Portanto, existem problemas mais urgentes a serem discutidos antes de se propor uma reforma tributária, baseando-se nos passos que, à primeira vista, parecem ser coerentes. E, talvez, dentre esses problemas, se destaquem a ineficiência e os desvios de recursos, que são combatidos com ética e eficiência na gestão.

Corroborando esse cen√°rio, o √ćndice de Retorno de Bem-Estar √† Sociedade (Irbes), calculado pelo IBPT, mostra que, em 2017, pelo sexto ano consecutivo, o Brasil √© o pa√≠s com pior retorno de bem-estar √† popula√ß√£o nas esferas federal, estadual e municipal. Esse indicador leva em considera√ß√£o a carga tribut√°ria em rela√ß√£o ao PIB e ao IDH, e o resultado se baseia na compara√ß√£o do Brasil com os 30 pa√≠ses que possuem as maiores cargas tribut√°rias do mundo. Essa realidade √© inaceit√°vel.

Dito isto, nas discuss√Ķes acerca dos problemas brasileiros, parece-nos que a urg√™ncia recai sobre os temas referentes √† gest√£o e ao controle dos recursos p√ļblicos, a fim de que possamos analisar os problemas pela ‚Äúraiz‚ÄĚ. Ao aprimorarmos os mecanismos de controle e de aloca√ß√£o de recursos, buscando maior efici√™ncia e efic√°cia dos gastos, uma consequ√™ncia certamente ser√° a melhoria da percep√ß√£o de retorno √† sociedade.

N√£o queremos entrar no m√©rito das discuss√Ķes sobre qual o tamanho do governo ou da m√°quina p√ļblica, mas, sim, questionar como os recursos arrecadados s√£o aplicados. Na realidade, ao se comparar, por exemplo, os gastos com educa√ß√£o no Brasil, os percentuais em rela√ß√£o ao PIB est√£o equiparados aos de economias desenvolvidas. Esses gastos totalizaram 4,9% do PIB brasileiro enquanto a m√©dia dos pa√≠ses da OCDE √© de 5,2% do PIB (dados de 2015). No entanto, apesar desse n√≠vel de investimento, o Pa√≠s continua entre os √ļltimos colocados no¬†ranking¬†do Pisa ‚Äď entre 70 pa√≠ses, o Brasil ficou na 63¬™ posi√ß√£o em ci√™ncias, 59¬™ em leitura e 66¬™ em matem√°tica (dados de 2016). Assim, percebe-se que o problema maior n√£o reside, sempre, na falta de verba e, sim, como ela √© alocada. √Č lament√°vel observar que os problemas de gest√£o, aliados √† malversa√ß√£o dos recursos, parecem se sobrepor a quest√Ķes, como o tamanho do or√ßamento ou da carga tribut√°ria.

Para finalizar, recordamos as palavras do Pr√™mio Nobel em Economia, Milton Friedman, segundo o qual existem quatro maneiras de se gastar dinheiro: 1) Gastar o seu dinheiro com voc√™ mesmo, situa√ß√£o em que voc√™ procurar√° o menor custo e a m√°xima qualidade; 2) Gastar o seu dinheiro com os outros, caso em que voc√™ buscar√° o menor custo e a m√≠nima qualidade; 3) Gastar o dinheiro dos outros com voc√™, onde seu objetivo ser√° o maior custo e a m√°xima qualidade; 4) Enfim, gastar o dinheiro dos outros com os outros, situa√ß√£o em que voc√™ n√£o ter√° nenhuma preocupa√ß√£o com custo e nem com a qualidade. Tendo em vista as estat√≠sticas referentes ao bem-estar da popula√ß√£o, parece-nos que os governos, de modo geral, se utilizam mais da quarta maneira de se gastar dinheiro‚ÄĚ